中国注册会计师协会关于印发《会计师事务所执业质量检查制度（试行）》的通知
作者:法律资料网 时间:2024-06-17 12:20:42 浏览:8632
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中国注册会计师协会关于印发《会计师事务所执业质量检查制度（试行）》的通知
中国注册会计师协会
中国注册会计师协会关于印发《会计师事务所执业质量检查制度（试行）》的通知
各省、自治区、直辖市注册会计师协会，深圳市注册会计师协会：
为保护社会公众利益，加强注册会计师行业自律监管，提高会计师事务所、注册会计师的职业素质和执业质量，根据《中华人民共和国注册会计师法》和《中国注册会计师协会章程》的有关规定，中国注册会计师协会制定了《会计师事务所执业质量检查制度（试行）》，现予印发，请遵照执行。
附件1：会计师事务所执业质量检查制度（试行）
附件2：关于<<会计师事务所执业质量检查制度(试行)>>的说明
二00四年三月四日
会计师事务所执业质量检查制度（试行）
第一章 总 则
第一条 为保护社会公众利益，加强注册会计师行业自律监管，帮助、教育、督促会计师事务所、注册会计师提高职业素质和执业质量，根据《中华人民共和国注册会计师法》和《中国注册会计师协会章程》的有关规定，制定本制度。
第二条 本制度所称会计师事务所执业质量检查（以下简称“质量检查”），是指注册会计师协会每年组织开展的对会计师事务所（以下简称“事务所”）、注册会计师执业质量的常规性检查。
第三条 中国注册会计师协会负责组织、指导和协调事务所质量检查工作。
各省、自治区、直辖市注册会计师协会（以下简称“地方注册会计师协会”）按照本制度的规定并结合本地实际情况，组织开展本地区事务所质量检查工作。
中国注册会计师协会根据需要可直接开展事务所质量检查工作。
第二章 检查对象
第四条 所有事务所每五年内应当至少接受一次质量检查。
第五条 事务所、注册会计师应积极配合注册会计师协会组织开展的质量检查工作。
第六条 注册会计师协会应当采用适当的方式确定年度被检查事务所名单，对存在以下情形的事务所可予以特别考虑：
(一) 被审计单位变更委托时，可能存在重大审计风险的后任事务所；
(二) 股东（合伙人）之间纠纷较大，可能影响执业质量的；
(三) 采用不正当竞争手段承揽业务的；
(四) 诋毁同行、损害同行利益的；
(五) 从事上市公司、金融机构、大型国有企业等审计业务的；
(六) 新批准成立，或首次承接上市公司审计等业务的；
（七）注册会计师协会认为需要检查的其它情形。
第三章 检查人员
第七条 质量检查工作应由检查小组实施，检查小组应由不少于两名的检查人员组成。
第八条 检查人员应当由职业道德好、专业素质高、实践经验丰富的注册会计师和注册会计师协会工作人员担任。
第九条 担任检查人员的注册会计师应当符合以下条件：
（一）担任事务所审计项目负责人以上的职务；
（二）在事务所从事审计工作5年以上；
（三）熟悉会计、审计等专业理论和实务；
（四）最近3年没有受到行政处罚或行业自律惩戒。
第十条 注册会计师协会应当对检查人员进行必要的培训。
第十一条 检查人员在检查工作中有权查阅、记录、复印事务所的业务报告、工作底稿及内部管理的有关文件、资料，有权向事务所有关人员进行询问。
第十二条 检查人员如与被检查事务所及其客户存有利害关系，应当实行回避。
第十三条 检查人员对检查中了解的事务所及其客户的有关情况应当保密，不得用于与检查工作无关的任何用途，也不得泄露给与检查工作无关的任何人员。
第十四条 检查人员应当廉洁自律，不得接受被检查事务所、注册会计师的宴请、娱乐活动和礼品、礼金。
第十五条 注册会计师参加质量检查的时间可作为接受后续教育的时间。
第十六条 注册会计师协会可向检查人员支付适当报酬，并对有突出贡献的检查人员予以表彰、奖励。
第四章 检查的内容、方法与程序
第十七条 质量检查的主要内容包括：
（一）事务所和注册会计师遵循独立审计准则情况；
(二) 事务所和注册会计师职业道德情况；
（三）事务所内部质量控制情况；
（四）注册会计师协会认为需要检查的其他内容。
第十八条 注册会计师协会每年均应组织开展事务所质量检查工作。
地方注册会计师协会应将年度质量检查工作计划报中国注册会计师协会备案。
第十九条 质量检查应当采取到事务所现场检查的方式进行，必要时可调阅事务所有关资料进行非现场检查。
第二十条 检查小组具体实施检查工作前，被检查事务所及其注册会计师应当进行自查。
第二十一条 检查小组具体实施检查工作，应当提前10个工作日通知被检查事务所。
第二十二条 检查小组可通过听取汇报、向有关人员询问、查阅有关资料等方式开展检查工作。
第二十三条 检查小组应当了解被检查事务所的人员规模、组织结构、业务范围等基本情况及其内部控制系统。
第二十四条 检查小组可通过抽取被检查事务所的业务报告和工作底稿、向有关人员询问等方式，检查事务所、注册会计师遵循独立审计准则情况和事务所内部质量控制情况。
第二十五条 检查小组可通过查阅事务所内部管理的有关文件、资料、向有关人员询问等方式，检查事务所、注册会计师是否存在违反职业道德情况。
第二十六条 检查小组一般应当抽取当年出具的业务报告进行检查，必要时可以追溯到以前年度。
第二十七条 检查小组应当将检查中发现的问题与被检查事务所和注册会计师进行充分沟通、交流和讨论。
第二十八条 检查小组应当在完成检查工作后编写质量检查报告，提交注册会计师协会。
质量检查报告的内容主要包括：检查工作的开展情况、发现的问题、改进意见和建议、与被检查事务所之间的分歧、有关政策建议等。
第二十九条 质量检查中形成的工作底稿，所有权属于注册会计师协会。
第五章 检查结果的处理
第三十条 注册会计师协会在审查检查报告的基础上，对存在问题的事务所、注册会计师，应当提出改进的意见和建议，问题严重的还应在下一年度质量检查中复查。
第三十一条 注册会计师协会对检查中发现的应予惩戒的问题，应根据情节轻重，对被检查事务所、注册会计师单处或并处以下方式的惩戒：
（一） 谈话提醒；
（二） 书面批评；
（三） 强制培训；
（四） 责令限期整改；
（五） 责令书面检讨；
（六） 责令赔礼道歉、消除影响；
（七） 行业内通报批评；
（八） 社会公开谴责；
（九） 取消注册会计师会员资格。
第三十二条 对拒绝、阻挠检查工作或者拒不按照要求改进的，注册会计师协会应对被检查事务所、注册会计师进行行业内通报批评；情节特别严重的，应取消注册会计师会员资格。
第三十三条 对检查中发现的不适合继续担任注册会计师的，注册会计师协会应按照《注册会计师年检办法》的规定进行处理。
第三十四条 注册会计师协会应针对质量检查中发现的事务所、注册会计师执业质量、职业道德以及内部质量控制等方面存在的共性问题和好的做法，以适当方式向行业通报。
第三十五条 地方注册会计师协会应于每年质量检查工作结束后，编写质量检查总结报告，报送中国注册会计师协会。
质量检查总结报告的内容主要包括：检查工作的组织开展情况、检查中发现的重要问题和共性问题、检查结果的处理情况、意见和建议等。
第六章 附 则
第三十六条 本制度由中国注册会计师协会负责解释。
第三十七条 地方注册会计师协会可根据本制度的规定，制定本地区事务所执业质量检查办法。
第三十八条 本制度自发布之日起施行。中国注册会计师协会1996年12月30日发布的《会计师（审计）事务所业务检查制度（试行）》（会协字[1996]458号）同时废止。
附件2：关于<<会计师事务所执业质量检查制度(试行)>>的说明
关于<<会计师事务所
执业质量检查制度(试行)>>的说明
一、 关于制定执业质量检查制度的必要性及依据
制定执业质量检查制度的必要性主要表现为以下三个方面：
第一，为全面推动注册会计师行业的发展与建设，中注协提出了以诚信建设为主线的工作思路，得到了社会公众的赞许和业界的积极拥护、广泛参与。诚信建设体现在行业建设的方方面面和各个环节，体现在考试、培训、注册、标准建设、技术指导等各个工作领域之中，当前的重中之重就是要强化行业自律监管体系，加强执业质量的监督检查。没有一套行之有效的执业质量检查制度，要全面提升行业的职业素质和执业质量水平，把行业建设成为社会公众信得过的专业服务行业，就会成为一句空话。因此，建立执业质量检查制度，大力开展执业质量的监督检查工作，是行业诚信建设的内在要求和客观需要，是推进行业诚信建设的重要举措。
第二，健全和完善行业自律体制，提高自律管理水平，充分发挥协会在自律管理中的作用，是行业协会建设的重要任务。自律管理的核心就是要建立强有力的约束机制，保证独立审计准则、职业道德规范等执业规范的贯彻实施。因此，建立执业质量检查制度，开展执业质量检查工作，以帮助教育为主要目的并予以必要的惩戒，是协会自律管理的重要手段和方式，是协会自律管理的重要体现，对健全和完善行业自律管理体制具有举足轻重的重要意义。
第三，协会监管工作过去的主要精力和任务是从事案件的查处工作，处于灭火式的被动状态。建立执业质量检查制度，组织业内自身的力量，开展常规化、经常性的检查工作，将使协会监管工作变被动为主动，变治标为标本兼治，变事后处罚为审计风险事前、事中的防范与化解，使协会监管工作迈上一个新的台阶。
关于建立执业质量检查制度的依据，《中华人民共和国注册会计师法》第三十七条规定“注册会计师协会应当对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度检查”，《中国注册会计师协会章程》第三条、第五条规定，中国注册会计师协会担负着对会计师行业的服务、监督、管理、协调的职能，负责监督、管理会计师事务所和注册会计师的执业情况。因此，中注协制定执业质量检查制度，开展会计师行业的执业质量检查工作，是法律赋予的职责，也是搞好行业自律监管的内在要求。
二、 关于检查制度的研究、制定过程
检查制度从拟初稿到成文，主要经历了以下工作步骤：
1．收集、研究国内外有关资料。从2003年初开始，中注协收集研究了国外主要国家会计师协会有关检查资料，总结其经验、教训，并收集研究了我国各级协会过去的检查制度等有关资料，结合以往的监管实践，对行业协会自律检查的基本定位和目标有了明确的认识。
2．草拟初稿，听取意见。2003年8月形成初稿--《会计师事务所质量复核制度》，并在中注协9月份于长沙和西安分两片召开的“行业自律体制和自律监管会议”上进行了讨论，听取各地协会秘书长的意见。
3．发布征求意见稿，广泛征求意见。中注协根据地方协会秘书长的意见，对《会计师事务所质量复核制度》初稿进行了修改，于2003年11月发出《会计师事务所执业质量检查制度（试行）（征求意见稿）》，向业界广泛征求意见。为慎重起见，中注协又于2004年1月在苏州专门召开“事务所质量检查制度征求意见会”，进一步讨论、修改了检查制度征求意见稿。
4．提请常务理事审定通过。中注协在广泛听取业界意见的基础上，对检查制度进行了反复修改，几易其稿，于2004年2月提请常务理事审定通过。
三、 关于自律检查工作的定位
检查制度所规范的行业自律检查，应当不同于对投诉举报等个案的调查处理，它是行业协会组织开展的一种常规性的检查，是执业风险的事前、事中的防范、化解与控制。作为行业自律监管体系的重要组成部分，检查制度将自律检查工作定位于以帮助、教育、督促为主，同时也要进行必要的惩戒，将监管寓于服务之中，将监管和服务有机地结合起来。
检查制度对检查对象的确定、检查内容、检查人员、检查的方式方法、检查结果处理等等方面的具体规定，也体现了上述自律检查的基本定位。
四、 关于检查对象
作为注册会计师协会的会员，所有的会计师事务所和注册会计师都应按照《注册会计师法》和协会章程的规定，接受并积极配合质量检查工作。国外注册会计师协会通常都规定一个周期，比如三年、四年或五年，在一个循环周期内，将所有的事务所检查一遍。根据我国的国情，检查制度规定了所有事务所每五年内都应至少接受一次检查，但没有对年度检查的事务所和注册会计师的数量或比例提出具体要求，可由各地注册会计师协会根据当地实际情况自行决定。
关于每年检查对象的确定，国外注册会计师协会多采用随机抽样的方式进行。从我国国情出发，检查制度没有明确要求用随机抽样的方式，而是要求各地注册会计师协会应当采取适当的方式确定年度被检查事务所的名单。考虑到我国行业的实际情况，检查制度规定了可对一些特殊情况的事务所予以特别考虑，包括后任事务所和存在不正当竞争、管理层纠纷等可能影响执业质量的情形。
五、关于检查人员
检查质量的好坏，检查目标能否实现，检查人员的职业道德和专业能力是关键。注册会计师协会组织开展的事务所质量检查工作，其依赖、利用的主体力量是业内的专业人员，因此，选拔、建立一支相对稳定的高水平的兼职检查人员队伍，并加强对检查人员的培训，是组织开展质量检查工作的一项重要任务。检查制度对担任检查人员的注册会计师的条件做出了具体规定，并对检查人员提出了存在利害关系应当回避、对检查情况应当保密和应当廉洁自律等纪律要求。同时，检查制度也赋予了检查人员的权利，提出了对检查人员的培训、支付适当报酬和奖励的要求以及注册会计师参加检查工作可视同接受后续教育等规定。
六、 关于检查的内容、方法
基于《注册会计师法》对协会职能的规定和行业自律检查的性质，检查制度将检查的重点定位于行规和纪律的执行方面，即会计师事务所和注册会计师是否遵循了独立审计准则的要求，是否遵守了行业的职业道德要求，此外还包括事务所是否按照质量控制准则的要求进行事务所内部质量管理等，检查意见也应主要围绕着这些方面提出。
为保证检查工作的独立性，检查制度提出对事务所的检查应当以检查小组的形式进行，检查小组应当由不少于两名的检查人员组成。在检查方式上，检查制度提出应到事务所进行现场检查，必要时，也可根据情况通过调阅资料等方式进行非现场检查。
七、 关于检查结果的处理
基于检查工作的定位，检查制度在检查发现问题的处理方面充分体现了帮助教育督促为主、与必要的惩戒相结合的思想。检查制度提出对于检查中发现的问题，协会应当对被检查的事务所、注册会计师提出改进的意见，这样规定体现了帮助教育的功能。同时，检查制度也提出对检查中发现的应予惩戒的问题，应根据问题的轻重予以适当方式的惩戒。检查制度规定的惩戒方式，充分考虑了与《中国注册会计师协会惩戒委员会暂行规则》所规定的惩戒方式的协调一致。需要说明的是，检查制度规定了取消注册会计师会员资格的惩戒，有意见认为无法操作，因为根据法律规定，协会的会员不是自愿会员而是当然会员，虽然协会取消了会员资格，但如果没有吊销执业证书，则依然是注册会计师，而注册会计师依法又必须加入协会成为会员，这样就出现了矛盾。我们认为，注册会计师协会对会员的惩戒手段当然包括取消会员资格，由于强制入会的规定，使入会与注册连为一体，具体操作时，有必要就两种惩戒妥为协调。
检查制度同时提出对检查中发现的不合格的注册会计师，可以按注册会计师年检办法的有关规定办理。
为了使检查工作在更大范围内发挥其帮助教育的功能，检查制度还要求注册会计师协会对检查中发现的行业存在的共性问题和好的做法，以通报、开会等适当方式向整个业界公布，促进全行业执业质量的共同提高。
关于印发国家测绘应急保障预案的通知
国家测绘局
关于印发国家测绘应急保障预案的通知
国测成字〔2009〕4号
各省、自治区、直辖市、计划单列市测绘行政主管部门，新疆生产建设兵团测绘主管部门，局所属各单位，机关各司（室）:
为健全国家测绘应急保障工作机制，加强测绘应急保障管理，有效整合利用国家测绘资源，提高测绘应急保障能力，根据国家相关法律法规及政策规定，我局制定了《国家测绘应急保障预案》。经局务会议审议通过，现予印发，请认真贯彻执行。
国家测绘局
二〇〇九年三月十八日
国家测绘应急保障预案
为健全国家测绘应急保障工作机制，有效整合利用国家测绘资源，提高测绘应急保障能力，为国家应对突发事件提供高效有序的测绘保障，依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国测绘法》、《中华人民共和国测绘成果管理条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院关于加强测绘工作的意见》，制定本预案。
1 应急范围
1.1 保障任务
测绘应急保障的核心任务是为国家应对突发自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件高效有序地提供地图、基础地理信息数据、公共地理信息服务平台等测绘成果，根据需要开展遥感监测、导航定位、地图制作等技术服务。
1.2 保障对象
国家测绘应急保障对象是：
（1）党中央、国务院；
（2）国家突发事件应急指挥机构及国务院有关部门；
（3）重大突发事件所在地人民政府及其有关部门；
（4）参加应急救援和处置工作的中国人民解放军、中国人民武装警察部队；
（5）参加应急救援和处置工作的其他相关单位或组织。
1.3 应急响应分级
除国家突发事件有重大特殊要求外，根据突发事件救援与处置工作对测绘保障的紧急需求，将测绘应急响应分为两个等级。
（1）Ⅰ级响应
需要进行大范围联合作业；大量的数据采集、处理和加工；成果提供工作量大的测绘应急响应。
（2）Ⅱ级响应
以提供现有测绘成果为主，具有少量的实地监测、数据加工及专题地图制作需求的测绘应急响应。
2 组织体系
2.1 领导机构
成立国家测绘应急保障领导小组(以下简称领导小组)，负责领导、统筹、组织全国测绘应急保障工作。国家测绘局局长任组长，副局长任副组长。成员由局机关各司（室）和局所属有关事业单位主要领导组成。
2.2 办事机构
领导小组下设办公室，设在测绘成果管理与应用司，作为领导小组的办事机构，承担测绘应急日常管理工作。测绘成果管理与应用司司长任领导小组办公室主任。
2.3 工作机构
局直属事业单位为国家测绘应急保障主要工作机构，承担重大测绘应急保障任务。
国家基础地理信息中心主要负责应急测绘成果提供、数据处理与加工、应急地理信息服务平台运行、维护与更新等任务。作为国家测绘应急保障的常设机构单位，设置专门机构，确定专职人员，负责重大突发事件跟踪报告等测绘应急信息及保障日常工作。
中国测绘科学研究院主要负责应急技术保障、应急航摄任务的具体实施及其数据加工处理、专题图制作等任务。
中国地图出版社负责公开出版发行的应急地图产品的储备与提供等任务。
其他局属单位根据总体部署，承担相应测绘应急保障任务。
国家应急测绘中心成立后，本预案将依据其职能调整相关职责。
2.4 地方机构
各省级测绘行政主管部门负责本行政区域测绘应急保障工作，成立本级测绘应急保障领导和办事机构。在本级人民政府的领导和领导小组的指导下，统筹、组织本行政区域突发事件测绘应急保障工作。按照领导小组的要求，调集整理现有成果、采集处理现势数据、加工制作专题地图，并及时向国家测绘局提供。
2.5 社会力量
具有测绘资质的相关企、事业单位作为国家测绘应急保障体系的重要组成部分，根据总体部署，承担相应测绘应急保障任务。
3 应急响应
3.1 应急启动
特别重大、重大突发事件发生，或者收到国家一级、二级突发事件警报信息、宣布进入预警期后，领导小组办公室迅速提出应急响应级别建议，报领导小组研究确定。由领导小组组长宣布启动Ⅰ级响应，分管测绘成果的副组长宣布启动Ⅱ级响应。响应指令由领导小组办公室通知各有关部门、单位。
各有关部门、单位接到指令后，应迅速启动本部门、单位应急预案。并根据职责分工，部署、开展测绘应急保障工作。
3.2 应急响应
3.2.1 Ⅱ级响应
（1）基本要求
承担应急任务的有关部门、单位人员、设备、后勤保障应及时到位；启动24小时值班制度。领导小组办公室应迅速与相关国家突发事件应急指挥机构沟通，与事发地省级测绘行政主管部门取得联系，并保持信息联络畅通。
（2）成果速报
在Ⅱ级响应启动后4小时内，组织相关单位向党中央、国务院及有关应急指挥机构提供现有适宜的事发地测绘成果。
（3）成果提供
立即开通测绘成果提供绿色通道，按相关规定随时受理、提供应急测绘成果。
（4）专题加工
根据救援与处置工作的需要，组织有关单位进行局部少量的航空摄影等实地监测；收集国家权威部门专题数据；快速加工、生产事发地专题测绘成果。
（5） 信息发布
如确有需要的，可通过政府门户网站向社会适时发布事发地应急测绘成果目录及能够公开使用的测绘成果。
3.2.2 Ⅰ级响应
（1）启动Ⅱ级响应的所有应急响应措施。
（2）领导小组各成员单位主要负责人出差、请假的，必须立即返回工作岗位；确实不能及时返回的，可先由主持工作的领导全面负责。
（3）根据国家应急指挥机构的特殊需求，及时组织开发专项应急地理信息服务系统。
（4）无适宜测绘成果，急需进行大范围联合作业时，由领导小组办公室提出建议，报经领导小组批准后，及时采用卫星遥感、航空摄影、地面测绘等手段获取相应测绘成果。
（5）领导小组成员单位（部门）根据各自工作职责，分别负责综合协调、成果提供、数据获取、数据处理、宣传发动、后勤保障等工作，并将应急工作进展及时反馈领导小组办公室。
3.3 响应中止
突发事件的威胁和危害得到控制或者消除，政府宣布停止执行应急处置措施，或者宣布解除警报、终止预警期后，由领导小组组长决定中止Ⅰ级响应，分管测绘成果的副组长决定中止Ⅱ级响应。响应终止通知由领导小组办公室下达。
各级测绘行政主管部门应继续配合突发事件处置和恢复重建部门，做好事后测绘保障工作。
3.4 涉密测绘成果管理
应急测绘成果属于国家秘密的，申请使用人应按规定及时补办测绘成果提供使用审批手续；并严格按照国家保密法律法规及测绘法律法规做好测绘成果的保管使用工作。对不具备长期保管条件的，由领导小组办公室或事发地测绘行政主管部门负责督促其在任务结束后，按规定程序将所领用的涉密测绘成果进行销毁处理并报备。
4 保障措施
4.1 制定测绘应急保障预案
各省级测绘行政主管部门和局所属有关单位应制定本部门、本单位测绘应急保障预案，报国家测绘局备案。并结合实际有计划、有重点地组织预案演练，原则上每年不少于一次。
4.2 组建高素质测绘应急保障队伍
领导小组办公室按要求建立测绘应急保障专家库，根据实际需要协调有关专家为测绘应急保障决策及处置提供咨询、建议与技术指导；各单位遴选政治和业务素质较高的技术骨干组成测绘应急快速反应队伍。
4.3 测绘应急保障资金
根据测绘应急保障工作需要，结合预算管理有关规定，将应急保障工作所需资金纳入预算，对应急保障资金的使用和效果进行监督。
4.4 做好测绘应急保障成果资料储备工作
全面了解掌握测绘信息资源分布状况，完善测绘数据共享机制；收集、整理突发事件的重点防范地区的各类专题信息和测绘成果，根据潜在需求，有针对性地组织制作各种专题测绘产品，确保在国家需要应急测绘保障时，能够快速响应，高效服务。
4.5 建设应急地理信息服务平台
在全国地理信息公共服务平台基础上，根据中办、国办（国务院应急办）、国家减灾委、国家防总及公安、安全等有关部门的特殊要求，开发完善应急地理信息服务平台，提高测绘应急保障的效率、质量和安全性。
4.6 完善测绘应急保障基础设施
规划建设全国性测绘应急技术装备保障系统，并建立突发事件测绘应急服务装备快速调配机制。重点推进测绘卫星体系项目建设，加快测绘应急生产装备和设施更新，联通政府内网，改造与扩容测绘专网，提高测绘应急保障服务能力。
4.7 加快测绘应急高技术攻关
深入研究应急测绘信息快速获取、处理、服务技术，实现“3S”与网络、通讯、辅助决策技术集成。
4.8 确保通讯畅通
充分利用现代通讯手段，建立国家测绘应急保障通讯网络，确保信息畅通。领导小组办公室组织编制国家测绘应急保障工作通讯录，并适时更新。
5 监督与管理
5.1 检查与监督
应急响应指令下达后，各级测绘行政主管部门应对所属单位测绘应急保障执行时间和进度进行监督，及时发现潜在问题，并迅速采取有效措施，确保按时保质完成测绘应急保障任务。
5.2 责任与奖惩
各部门、各单位主要负责人是测绘应急保障的第一责任人。国家测绘应急保障工作实行责任追究，对在测绘应急保障工作中存在失职、渎职行为的人员，将依照《中华人民共和国突发事件应对法》等有关法律法规追究责任。
对在国家测绘应急保障工作中做出突出贡献的先进集体和个人给予表彰和奖励。
5.3 宣传和培训
通过有关媒体，及时对国家测绘应急保障工作进行报道。定期对测绘应急保障人员进行新知识新技术培训，提高其应急专业技能。
5.4 预案管理与更新
本预案由领导小组组织实施。国家测绘局将定期组织对各地区各单位测绘应急保障预案及实施进行检查评估。
6 附则
6.1 名词术语解释
突发事件：指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害的需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。
测绘应急保障：指各级测绘行政主管部门为国家应对突发事件提供的测绘保障活动。
6.2 预案实施时间
本预案自印发之日起实施。
试论我国刑法中国家工作人员的内涵与外延
作者：熊丙万
德沃金（美国）在其所著《法律帝国》一书中把法院喻为法律帝国的理想，把法官喻为帝国的王侯。社会公众要从法官那里得到公正、合理的判决，需要正直、善良、智慧的法官严谨地运用法律，但法官越是遵从于法律，对法律本身的理性要求就越强烈。马克思曾说过：“如果认为在立法者偏私的情况下可以有公正的法官，那简直是愚蠢而不且实际的幻想！既然法律都是自私自利的，那么大公无私的判决还能够无条件地执行它。在这种情况下，公正是判决的形式，但不是它的内容，内容早被法律所规定”。可见，法律是法官司法的基石，有理性的立法才能出现理性的司法，否则所谓公正的司法只是涂有其表。
刑法设定国家工作人员作为特殊的犯罪主体，目的是保障国家政务的廉洁性、公正性、严肃性，维护国家的声誉和威信，体现严格要求国家工作人员奉公守法、克尽职守、全心全意为人民服务的宗旨。由于国家工作人员这个法律概念涉及到司法实践中对案件的侦查管辖分工和对被告人的准确定罪量刑，因此正确理解国家工作人员的范围极为重要。准确理解《刑法》第93条规定的“国家工作人员”的内涵与外延，有助于司法实践中的区分犯罪与非罪、准确的定罪量刑，提高国家的司法水平，保障国家、集体和个人的财产安全及公民的人身安全。
一、国家工作人员的特征。
辩证唯物主义认为，无论是在自然界还是在人类社会中，一事物之所以成其为该事物并与他事物相区别，是由其特定的质的规定性和量的规定性决定的。一般地说，质的规定性是事物内在的规定性，或称本质特征或本质属性；量的规定性是事物外在的规定性，或称形式特征。因此，我们可以说质与量的对立统一或者是本质特征与形式特征的对立统一决定了某一事物特定的性质。国家工作人员的概念也不例外，同样是本质特征与形式特征对立统一的产物。
（一）国家工作人员的本质特征
什么是国家工作人员的本质特征？我们可以根据我国刑法和部分国际公约来理解。新《刑法》第93条规定，国家工作人员可以包括4种人员：（1）在国家机关中从事公务的人员；（2）在国有单位和人民团体中从事公务的人员；（3）受国家机关或国有单位委派到非国有单位中从事公务的人员；（4 ）其他依照法律从事公务的人员。虽然上述4种人员的工作机构、 单位或者工作方式有很大差别，但他们都有一个共同点，就是都属于“从事公务”的人员。
《联合国反腐败公约》第二条规定：“公职人员”系指：1 .论是经任命还是经选举而在缔约国中担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员，无论长期或者临时，计酬或者不计酬，也无论该人的资历如何；2.照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况，履行公共职能，包括为公共机构或者公营企业履行公共职能或提供公共服务的任何其他人员；3.缔约国本国法律中界定为“公职人员”的任何其他人员。同样我们可以得出国家工作人员都属于从事公务的人员。因此，我们可以说，“从事公务”是国家工作人员的本质特征。
公务即公事，《宋史、张鉴等传论》："从吉（慎从吉）勤于公务，而疏于训子"。[1]显然，从字面看，公务是相对于私务而言。所谓“从事公务”，一般是指国家公共事务，即“从事组织、监督、管理事务性质的活动，具有一定的管理职权”[2]。我们认为， 这种释论似过于简单，未能揭示新《刑法》条文所规定的“从事公务”的丰富内涵，因而有必要加以深入研究，以充分展示其全部内容。
长期以来，学界对“从事公务”也有不同的理解。其中具有代表性的观点有以下四种：第一种观点认为，从事公务就是“依法履行职责的职务行为以及其他办理国家事务的行为”。[3]第二种观点认为，从事公务是指“在国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等单位中履行组织、领导、监督、管理等职责”。[4]第三种观点认为，从事公务是指“依法所进行的管理国家、社会和集体事务的行为”。[5] 第四种观点认为，“公务活动实际上就是履行职务的活动”。[6]
我们认为，对于“从事公务”，应当从活动的职能性和内容性两个方面或两个层次上来加以认识和把握。
首先，从活动的职能来看，从事公务的活动是一种具有领导、指导、组织、监督、管理性质的职能活动。这种职能活动，也可以简括为管理活动。它通常是以有关的主体享有一定的管理职权为前提的。如某个国家机关依法享有监督、管理某项业务领域的职权；某个社会团体获授权而享有协助政府管理某项活动的职权；某个政党依法享有执政或者参政即主持领导或参与领导国事的权力；某个个人因担任某项职务而享有监管某方面工作的职权等。没有一定的管理职权，是不可能从事公务这样的职能活动的。
其次，从活动的内容来看，从事的公务是属于公共事务。公共事务在实践中的范围比较广，种类也较多。概括地说，公共事务可以分为这样几类事务：（1）国家事务。这类事务是关系国家主权、 独立安全、领土完整及国计民生的事务。如制定法律、制定国民经济发展计划、建设国防、进行外交等。（2）地方事务。指关系到地方经济、文化、 社会发展的重大事务。如修建辖区内的重大公益工程项目、颁布地方法规、规章等。（3）社区事务。 指关系到一定社区范围内居民正常生活的事务。如组织社区范围内的居民进行文体活动、支援地方建设等。（4 ）企事业单位事务，指关系到某个单位、组织、团体正常的业务活动进行管理的事务。这里的“单位”，不限于是国有企事业单位，还可以包括非国有的企事业单位。因为，根据《刑法》第93条的特别规定，国家工作人员还应当包括受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委派到非国有单位中从事公务的人员。（5）社会公益事务， 指关系到公共利益的各类慈善救助活动，如帮助贫穷儿童上学的希望工程、帮助贫穷妇女脱贫的幸福工作、帮助患病者、受灾群众的损款资助活动、“青年自愿者”活动等。但是，应当指出，国家工作人员所从事的公务，无论其属上述哪一种公务，都具有与国家公权力、地方公权力或者国有企事业单位的经营管理活动、人民团体的公共职能活动等具有直接联系的特点。如果某种公务不具有这个特点，那就不能成其为国家工作人员所从事的公务。因此，我们基本同意“公务是指具备法定权务和义务，由国家行为或者国家权力派生的行为”的观点[7]。
所以，从事公务必须具有上述两个特性的活动。或者简言之，是管理公共事务性质的活动。这是判定是否构成国家工作人员的本质特征。当然，除上述两个主要因素外还涉及到时间因素，在上班时间实施的行为一般是公务，下班后实施的行为一般不是公务；同时还要考虑有无合法依据因素。接受命令，指令或领导安排、委托实施的行为公务，个人擅自作出的行为不是公务。
（二）国家工作人员的形式特征
国家工作人员除必须具备“从事公务”的本质特征外，还必须同时具备在特定的单位、机构、组织中任职或者以特定的方式“从事公务”的形式特征。我国刑法学界学者将此特征称之为“身份特征”，并认为“身份”与“公务”是相辅相成，二者不可或缺的关系。[8] 这种观点应当得到肯定。
依照新《刑法》第93条第1款的规定， 在国家机关中从事公务的人员是标准的国家工作人员，即国家机关工作人员。而依照新《刑法》同条第2款规定，在国有单位、人民团体中从事公务的人员， 受国有单位委派在非国有单位中从事公务的人员和其他依法从事公务的人员，以国家工作人员论，即为准国家工作人员。总之，无论是国家机关工作人员，还是其他形式的准国家工作人员，都必须是在特定的机构中从事公务，或者受委派从事公务，或者依法从事公务。这是“从事公务”的形式特征，舍此不能成为国家工作人员。因此，“公务行为的主体在行政上隶属于国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体，并且通过依法选举、任命、聘任、委派等方式”[9]取得职务身份， 是成为国家工作人员的必要条件和途径。
二． 国家机关工作人员的外延。
（一）国家机关工作人员的认定。
如何理解和把握国家机关工作人员的范围，是研究国家工作人员概念首先应当解决的问题。我国立法与司法实践对于国家机关有广义与狭义两种理解和规定。根据宪法和有关法律的规定，狭义的国家机关仅指国家的权力机关即人民代表大会和地方各级人民代表大会，国家的行政机关国务院和地方政府，国家的代表机关国家主席，国家的军事机关中央军事委员会，国家的审判机关和检察机关。有的人认为，国家机关工作人员除包括狭义的国家机关的工作人员外，还可以包括中国共产党机关的工作人员、人民政协组织的工作人员。我们认为，这种观点是比较妥当的。
国家机关的范围也就是外延如果过宽则可能出现罪及罪刑失衡的现象；如果过窄，则不利于惩处犯罪，如党的机关工作人员泄露国家机密，就无法定罪处刑。那么国家机关到底应该包括哪些呢？我认为，刑法中的国家机关应是指广义的国家机关，不仅包括宪法规定的六类国家机构，还应当把各级党的机关、各级政协机关、各级军事机关当成国家机关处理：
1、各级党的机关和各级政协机关。刑法第93条提到以下三类组织，即国家机关；国有公司、企业、事业等单位、人民团体；非国有公司、企业、事业单位、社会团体。从这种分类中可也看出，中国共产党各级组织和政协组织是包含于国家机关之中的。第一，以为对执政党和参政议政党，作为基本法的刑法典不可能对其作出规定，从93条来看，他们不属于人民团体和社会团体，只能归类到国家机关之中。第二，从刑法分则来看，国家机关也包含了中国共产党和组织和政协组织。分则第九章是以国家工作人员为主体的渎职罪，若不包括中国共产党和政协机关中从事公务的人员，则会遗漏在这些机关中工作人员的犯罪行为，一回事法网有失严密。第八章是以国家工作人员为主体的贪污贿赂罪，行贿罪的对象是“国家机关、国有、企业、事业单位、人民团体”，执政党各级机关完全有可能成为行贿的对象，故而从立法的严密性来说，共产党和政协理应包含在国家机关之中。第三，从我国宪法的纲领性规定来看，中国共产党在我国的政治、经济、社会生活等各个方面起着领导的作用；人民政协是参政议政机关，只是我国的国体和政体，作为基本法的刑法必须体现这一点，如仅仅拘泥于某个发条的规定，则未免有“一叶障目，不见泰山”之嫌。
2、各级军事机关。军事机关是国家的机器和专政工具之一，理应属于国家机关。虽然修订后的刑法将军队中从事公务的人员渎职犯罪和妨害军事机关正常活动的犯罪分别在第十章的军人违反职责罪和第七章的危害国防利益罪中作了相应在的规定动作，但对军队院校中从事公务人员贪污贿赂方面的犯罪以及利用职权进行的报复陷害等犯罪未单独作出规定，因此还必须将各级军事机关列入国家机关。军队作为国家机关在《关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》中已有规定，虽然该决定现已失效，但仍应在修订后的刑法中对其立法精神予以参考。
同时，我们这种理解也不违背《联合国反腐败公约》中关于“公职人员”的规定，各级党的机关和各级政协机关和各级军事机关应该属于“缔约国本国法律中界定为‘公职人员’的任何其他人员”这一范畴。
（二）行政性公司中从事公务的人员的身分的认定。
我国目前存在的部分留有行政机关痕迹或暂时代行或受委托代行部分行政管理职能的公司，即所谓的“行政性公司”，如电力公司、烟草公司、自来水公司、煤炭公司、煤气公司、铁路公司等，它们或以公司的形式成立，或是有原来的行政机关演变而来的，总之他们具有双从性，即行政性、企业性。笔者认为它们是市场经济改革的过渡型机构，随着市场经济制度的改革和完善，尤其是政企分开力度的加大，其最终会转变成一种纯粹的国有经济管理组织或社会管理服务组织，或公益服务组织。到完全转变后，我们有充足的理由说明这类主体是完全区别于国家机关的国有企业、公司。但现阶段，基于它们的所具有的行政性，我们不能把它们中的所有人员和国家机关工作人员完全区别开来。笔者认为，在这些公司的行政性完全消除之前，这些公司中的符合以下条件的人员，人应该当作国家行政机关工作人员看待：
1、具有一定行政职务（国家公职）及具有执法资格（形式要件）；
2、能够代便国家行使一定的行政管理职权，如人事任免权、组织管理权、行政处罚权等，也即依法具有执法权限（实质要件）。
符合这些条件的人员，自然不能和行政机关工作人员完全隔离开来，如果把这部分人排除在渎职罪等犯罪主体之外，显然不利于维护国家和人民的利益。
三、准国家工作人员的外延。
“准国家工作人员”是相对于“国家工作人员”的亚称谓，辞书将“准”字解释为：“程度上虽不完全够，但可以作为某类事物看待”［10］，也即刑法所讲的“以国家工作人员论”。根据刑法第９３条第２款的规定，准国家工作人员有三类：（１）在国有单位和人民团体中从事公务的人员；（２）受国家机关或国有单位委派到非国有单位中从事公务的人员；（３）其他依照法律从事公务的人员。一直以来，理论界对“混合所有制公司、企业”中工作人员、上述第３类人员的理解和认识存在着分歧，如何理解这些人员的归属和性质将直接影响我国的司法质量和国家、公民的利益。
（一） 国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。
国有公司是指公司财产完全属于国家所有的有限责任公司和股份有限公司；根据我国《全民所有制企业工业企业法》第2条的1、2款规定，国有企业是指财产完全属于国家所有的企业。与此相对应，非国有公司、企业是指财产不属于国家所有或者不完全属于国家所有的公司、企业。国有事业单位是指国家投资兴办、管理，从事科研、教育、体育、卫生、文化、新闻、广播电视等事业的单位。人民团体是指各民主党派，工商联，各级工、青、妇等人民团体。
（二） 国家机关或国有单位委派到非国有单位中从事公务的人员。
这类人员是受委派从事公务的人员，他们代表国家，为了国家的利益到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务，他们的权力来自于“委派”。“委派”是指为任何派出，受委派从事公务的人员，无论其先前身分如何，只要是受委派从事公务的，即应当视为国家工作人员。
虽然我国刑法和相关司法解释对这类犯罪主体作出了规定，但是没有对这类主体的财产型犯罪的犯罪对象的认定方法加以规定。少数人认为，这类国家工作人员所侵犯的财产应该按照其所侵犯的国家公共财产的数量定罪量刑。这种观点是不妥当的，非国有公司、企业的资本结构可分为两类，即混合所有制和完全私有制。如果按照上述观点，显然不利于对非国有财产的保护。司法实践当中把这类人员所侵犯的财产全部按照国家共有财产处理，这是合理的。同时，国家立法、司法机关应该尽快对这方面立法或者作出司法解释，以便为司法实践提供准确的定罪量刑标准。
（三）国有参股的公司、企业中受委托人员的认定。
随着我国经济体制改革的进行，我国出现了与以前单一的公有制经济不同的混合所有制经济和私营经济。混合所有制公司、企业是有不同性质的资本组成的公司、企业。显然它们不属于国有公司、企业的范畴。在混合所有制公司、企业中，对于由国家机关或国有单位委派到非国有单位中从事公务的人员，在前面已经作过论述，即把它们视为国家工作人员处理。
但在这类公司、企业中，往往有一部分工作人员或者全部工作人员不由国家机关或国有单位委派到非国有单位中从事公务的人员，如国有参股的公司、企业在社会上聘请的总经理、部门经理等管理人员，他们是受委托从事对该公司、企业的管理活动。他们所从事的管理活动既涉及到国家公共财产，也有非公有财产。我们不能武断地说他们从事的是国家公务；同时他们也和非国家工作人员犯罪有很大的区别。对于这类犯罪主体如何认定，对于保护国家、集体和个人的利益至关重要，学界对这个问题的看法也有不同的看法。第一种观点认为，既然国有参股的公司、企业中的国有成分是国家公共财产，那么对国家公共财产的管理就构成国家公务的一部分，管理国家公共财产的人员就是“其他依照法律从事公务的人员”，是以“国家工作人员论者”。并且认为这类人员涉及财产型犯罪时，犯罪的对象在抽象上按照国有资产所占的比例划分。[11]第二种观点认为，应当将国有控股的公司、企业中的这类人员“国家工作人员论者”，非国有控股的公司、企业中的这类人员不“国家工作人员论者”。并且认为对于国有控股的公司、企业中的这类人员在财产型犯罪的对象认定上，将所涉及的财产都按照国家公有财产计算。[12]第三种观点认为，这类受委托进行管理活动的人员，刑法和相应的司法解释已经明确的指出不按照国家工作人员看待，其不是“以国家工作人员论者”。
显然，前两种观点首先是不符合我国现行刑法和相应司法解释的规定的。另外，第一种观点不符合刑法基本原理，如果对犯罪对象的按照国有资产的比例划分，那就会出现一个行为同时触犯了“挪用公款罪”和“挪用资金罪”两个罪名的情况，对同一个行为进行了两次评价。对于第二种观点，笔者认为也是不合理的。对于国家控股的公司、企业中的国有财产按照国有公司、企业中的财产保护，但同样作为国有财产，到了非国有控股公司、企业，有什么理由不应该受到同样的保护呢？笔者赞同第三种观点，其不但具有法律法规的依据，在司法实践中也得到了充分的体现。
首先，根据罪行法定原则，既然这类受委托管理公司、企业财产人员的犯罪行为在刑法里已经作出了明确的规定，例如刑法271条、272条对这类人员职务侵占、挪用资金的规定，我们就因该按照规定处理。
第二，司法解释也明显把这类人员排除在“国家工作人员”之外。2001年5月22日，最高人民法院审判委员会第1176次会议通过了《关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》。该《批复》明确："在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员。对其利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的，应当依照刑法第二百七十一条的规定，以职务侵占罪定罪处罚"。上述《批复》尽管是最高人民法院对重庆市高级人民法院《关于股份有限公司中从事管理工作的人员侵占本公司财物如何定性的请示》的答复，但从其内容看，实质上是对国有公司及国有公司中国家工作人员的界定，即国有资本控股、参股的股份有限公司，不属于刑法第93条规定的国有公司，其中从事管理工作的人员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员。在以往的司法实践中，对于国有公司的认定，有纯国有说、国有绝对控股说和国有相对控股说之争。其中，国有绝对控股说为司法部门所认可。但是，根据上述《批复》，国有公司的认定，应采用纯国有说，即国有资本百分之百属国有性质的，才能认定为国有公司。与之相适应，国有参股的公司、企业中的受委托人员也应该不是“以国家工作人员论者”。
同时笔者认为，该司法解释明确了国有公司及国家工作人员性质的判定标准，不仅适用于股份有限公司，而且适用于有限责任公司及其他企业。不仅适用于贪污罪、职务侵占罪，而且还适用于受贿罪、挪用公款罪等其它国家工作人员的犯罪。
第三，随着改革的不断深化，即使是国有控股的公司、企业，也存在多级控股的情况，二级以下的子公司中的国有资本越来越少，甚至已经失去控制地位。如果按照上述第一种或者第二种观点来认定这类人员，必将给理解上造成很大的混乱，尤其是对犯罪对象的确定将是理论上和实践中一个更大的难题。
第四，从《联合国反腐败公约》第二条规定来看，“2.照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况，履行公共职能，包括为公共机构或者公营企业履行公共职能或提供公共服务的任何其他人员”这当中明显强调公营企业中的人员理解为“公职人员”，并且按照通说，公营企业是指全部财产属于国有的企业。所以把“国家机关或国有单位委派到非国有单位中从事公务的人员”排除在“公职人员”之外也是合理的。
（四）“其他依照法律从事公务的人员”的理解。
