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浅议我国破产法的缺陷与完善

哈尔滨商业大学法学院 吴元国

摘要：

《破产法》实施以来建立了优胜劣汰的市场竞争机制，促进了我国社会主义市场经济改革，推动了经济的发展，规范了我国企业法人的破产还债程序，随着经济的发展和市场交易主体范围的扩大，破产法突现出一些缺陷与不足，本文就破产法的缺陷与完善发表了自己的看法。

关键词：破产 破产法 立法完善


一、我国现行破产法律规范的立法现状　
1986年12月问世的我国现行破产法--《中华人民共和国企业破产法（试行）》(简称《破产法》)，结束了新中国缺乏破产法传统的历史，成为新中国破产法发展历史的起点。这部《破产法》适用于国有企业的破产行为。1991年4月通过了修订的《中华人民共和国民事诉讼法法》，第十九章专门规定了“企业法人破产还债程序”。该“程序”适用于除国有企业以外的所有企业法人。这两个破产法律规范构成了一个整体，初步形成了我国社会主义市场经济条件下的破产法律机制。这些破产法律规范虽然对建立优胜劣汰的市场竞争机制和促进我国经济改革发挥过巨大的推进作用，但是在制定《破产法》时，我国仍处于“有计划的商品经济时代”，对破产法原理的认识过于简单、直观，相关规定也过于原则和粗糙，需要具体的没有具体化，应该规定又没有相应的条文调整，存在很多的立法缺陷。尽管最高人民法院曾针对审理破产案件的具体问题多次制定过司法解释，但毕竟由于《破产法》存在先天不良。因而，这些破产法律规范随着时间的推移，特别是随着经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的培育发展，我国市场经济体制框架的建立，已难以适应现实经济生活的需要，其局限性日益暴露出来。本文将就现行破产法律规范存在的缺陷和如何完善我国破产法律制度进行探讨。
当前，我国适用破产案件的法律、法规主要有：
1、中华人民共和国企业破产法（试行） (1986年12月2日通过)
该法共计43条，包括总则，破产申请的提出与受理，债权人会议，和解和整顿，破产宣告，破产清算，附则。
该法适用于全民所有制企业，是我国目前国有企业破产必须适用的法律规定。
2、最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国破产法（试行）》若干问题的意见 （1991年11月7日）
该意见共计76条，包括管辖、破产申请、破产案件的受理、债权人会议、和解和整顿、破产宣告、破产清算、其他八个部分。
该意见是对《破产法（试行）》如何适用做出的详细解释，是人民法院适用破产法的规则。其中部分规定因与最高法院此后公布的司法解释抵触而失效。
3、中华人民共和国民事诉讼法（1991年4月9日）
该法第一百九十九条至二百零六条规定了企业法人破产还债程序。
该法适用范围广，不但适用于国有企业的破产，也适用于其它法人的破产。
4、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见（1992年7月14日）
该意见第十六部分规定了企业法人破产还债程序，包括了该意见的240条到253条。
该意见作为民事诉讼法的司法解释，适用范围同民事诉讼法一样，包括了所有法人企业。
5、最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（2002年9月1日实行）
该意见共计106条，分为管辖、申请与受理、债权申报、破产和解与破产企业整顿、破产宣告、债权人会议、清算组、破产债权、破产财产、破产财产的收回、处理和变现、破产费用、破产财产的分配、破产终结、其他十四部分。是目前我国关于破产最详细的一份法律文件。
该意见适用于所有法人企业。
二、我国破产法律规范的缺陷
(1)《破产法》适用范围的局限性，对全民所有制企业和其他企业法人分别立法,适用破产制度上有不平等性。
我国现行的《破产法》只适用于全民所有制企业（即国有企业），对于大量的外商投资企业、集体企业和私营企业，合伙企业甚至自然人的破产问题排斥在外。但是，在破产实践中，非国有企业的破产现象却层出不穷，全民所有制企业势力雄厚，即使在经营上有亏损也有国家和财政部门及其上级部门扶持，相对来说非全民所有制企业在激烈的经济竞争中更容易破产。为此，我国在1991年修改《民事诉讼法》时，增加了一章“企业法人破产还债程序”适用于非国有企业法人破产。
但这造成破产立法的支离破碎和不统一，不仅限制了破产制度的适用范围,而且也不符合市场经济公平竞争的基本精神。也不便于对所有的企业按统一的破产法进行规范的调整，各类企业债权人和债务人的利益也得不到统一的有效的保护，法制的统一性得不到实现，市场主体的平等性也无从谈起，不利于我国各种类型的经济实体共同发展。因而，有必要尽早制定一部适用于所有市场经济主体的破产法。
(2)《破产法》的条文过于简单，立法技术的使用不够完善，破产界限模糊，难于操作。
现行破产法律规范具体条文的内容比较模糊、简单，立法技术的使用也不够严谨。诸如关于破产原因的规定，《破产法》第三第规定：“企业因经营管理不善造成严重亏损， 不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产。” 据此规定，企业破产似乎主要是考察其破产的结果。而且，导致企业破产的原因也仅限于一种——“企业因经营管理不善”，也就是说，企业只有因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，才会被宣告破产，由于其他原因导致企业不能清偿到期债务则不能宣告其破产。
这种规定显然既不规范也不科学。因为造成企业严重亏损、不能清偿到期债务的原因绝非“经营管理不善”一种！市场竞争激烈，金融风险等等都是造成破产的原因。此外，该条规定模糊、笼统，何谓“经营管理不善”，何谓“严重亏损”，亏损到何种程度，何种地步才算“严重亏损”，“不善”的标准又是什么呢？并没有一个量化的标准，同时也未作出相应的司法解释，难以把握，实践中难以操作。
(3)破产法对债权人和债务人利益的保护重视不够。
1、由于破产案件的受理与审结影响着一方的安定，实践中处理破产问题时，往往把保持社会稳定置于保护债权人利益之上，将破产的社会成本隐蔽地转嫁给了债权人。
这一点我们可以从破产财产受偿的顺序中看出一点端倪。再如关于债权人申报债权的规定，《破产法》第九条第二款规定：债权人“逾期未申报债权的，视为自动放弃债权”。许多国家的破产法中均规定有债权申报期限，但逾期未申报并不视为放弃权利，只要未超过诉讼时效且在破产分配完毕之前补报的仍应给予清偿，只是该债权人就已进行的破产程序与事项无权再提出异议，须自行承担对其债权的调查确认费用，且只能参加补充申报时尚未分配财产的清偿。我国规定具有逾期失去效力的债权申报期限，是对债权人权利的不当剥夺，既不合理又不可行。
2、又如本应由政府承担的对破产企业职工的安置费用，完全转嫁给债权人承担。
根据国务院的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》及《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（以下称为《通知》）中的规定，安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付（不管土地使用权是出让取得还是划拨取得）。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，才按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。《通知》的上述规定，与我国《担保法》关于抵押的规定完全相违背，实际等于用国务院的行政法规废止了全国人大常委会制订的法律，存在立法越权、与现行立法冲突的问题。而宣告抵押制度对国有破产企业无效，将使债权人在经济活动中几乎没有任何可靠的办法可以保障其债权的安全。这不光是大大的损害了法律的威严，还使法律在有的时候成为了一纸空文。
3、上述规定完全漠视了债权人的正当权益，在某些方面甚至增加了清偿的不公平，因其指导思想本不是为解决债的公平清偿，它只是要通过行政干预（尽管已转化为法规形式），把破产当作政府解决企业亏损、安置失业职工、调整产业结构的一种廉价手段，完全不符合市场经济的运行规律。此外，各国破产法都有破产犯罪与破产人免责制度的内容，以保障债务人利益，而我国现行破产法却规定的过于简单，其他如和解、重整、破产债权制度等，也规定得过于原则，或未予规定，不利于保护债权人、债务人利益。
(4)由债权人会议审查确认债权是不当的。
根据《破产法》第十五条规定，审查确认债权是债权人会议的职权，而确认债权的有无、性质及数额，是对当事人实体民事权利的裁判。这种性质的裁判，只有国家的审判机构--人民法院才有权依法定程序作出，债权人会议不过是在破产案件中为协调当事人行为而设立的一议事机构，根本无权对当事人间的实体民事权利作强制裁判，该规定是对当事人民事权利的不负责任和轻率侵害。而且，由于每一债权人的债权都须经债权人会议表决确认，而债权人要进行表决，又以其债权事先已得到确认为前提，两项必不可少的前提相互冲突，债权确认难以进行。同样的问题是大家都是债权人难免会产生同病相怜的想法，其决定难以让人信服。
(5)在企业破产过程中，政府机关参与乃至干预破产程序的成分过多，色彩过浓，和解与整顿制度只能适用于全民所有制企业 。
我国的破产法的制定是在计划与商品经济交叉的哪个时代，其思想未免不带有计划经济与政治色彩，政府干预的色彩浓厚。
1、破产申请。根据《破产法》的规定，债权人和债务人均可依法提出破产申请。可是，债务人的破产申请权受到严格限制。《破产法》第八条第一款规定：“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产”。可见，上级主管部门决定着企业生杀予夺大权，而作为债务人的企业即使达到破产界限，也不得向法院提出破产申请。其债权人的破产请求权形同虚设，其债权又如何能够得到保障，这样债务人的破产申请权能否行使完全取决于其上级主管部门的意愿，从而使债务人的破产申请权流于形式。
2、破产整顿。《破产法》第十七 条规定：“企业由债权人申请破产的，在人民法院受理案件的三个月内，被申请破产企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿，整顿的期限不超过两年”，该法第二十条规定了整顿由上级主管部门主持，即破产整顿申请权归上级主管部门，但是，对企业的前途、企业的生产经营状况和资产状况、产品的市场竞争力最具洞察力的是企业，最具有评价力的是市场，而上级主管部门在破产整顿中的作用实际意义不大。
3、清算组的组成。《破产法》第二十四条规定了清算组成员由人民法院从上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。从这一规定看，企业上级主管部门是以财产所有者代表资格参与清算组。值得注意的是清算组的成员要有代表性，由人民法院从破产企业的主管部门，当地经贸委、财政、土地管理部门、国有资产管理部门、中国人民银行或其分（支）行等有关部门和专业人员中指定。这样使政府官员成了破产清算组的主要成员，而忽视了破产清算工作的民间性、中介性、专业性和社会性。清算组的上述组成方式必然出现下列缺陷：(1)工作效率低下。破产清算工作是专业性、政策性、事务性很强的工作，且清算期限一般较长，由主管部门、政府部门人员兼职参加清算组，不仅清算时间很难保证，而且由于参加人员不一定具有破产专业知识，严重影响了清算工作的进度与质量。(2)本位思想难免。破产企业和主管部门、政府部门在人、财、物上往往存在一定联系，不少主管部门就是破产企业的债权人，有可能为破产财产在清理过程中的人为流失制造机会，如以拍卖为名，将破产财产低价处理转移给下属其他企业或关系户等。（3）企业财产的清算需要专业知识以及合理合法的指导思想。清算组成员纷繁复杂很难形成同一的指导思想。由于他们也非企业的主人，很难保证对企业财产处理的公平公正性。
4、破产责任。《破产法》第四十二条规定了对破产负有主要责任的法定代表人给予行政处分，破产企业上级主管部门对企业破产负有主要责任的，对该上级主管部门的领导人给予行政处分等等。
河南省新乡市人民政府办公室


新乡市人民政府办公室关于印发《新乡市集体企业改制中资产监督管理暂行规定》的通知

新政办[ 2009 ] 78号


各县(市)、区人民政府,市人民政府有关部门:
　　《新乡市集体企业改制中资产监督管理暂行规定》已经市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

　　二○○九年五月十五日

　　新乡市集体企业改制中资产监督管理暂行规定

　　第一条为维护集体资产所有者权益,规范集体企业改制中资产管理行为,防止集体企业资产流失,根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》和国家其他有关法律、法规、政策规定,结合本市实际,制定本规定。
　　第二条本规定适用于市属和委(局)属拟改制的集体所有制企业(以下简称“集体企业”)的资产监督管理活动。
　　第三条新乡市人民政府国有资产监督管理委员会(以下简称市国资委)负责集体企业资产的监督管理工作,市政府有关行政主管部门按照职责分工,配合市国资委做好相关工作。
　　第四条集体企业被批准改制后,应开展产权界定、清产核资和审计工作,并在清产核资和审计的基础上进行资产评估,并按规定进行产权交易。
　　第五条产权界定应遵循以下原则:
　　(一)坚持“谁投资、谁拥有产权”的基本原则。
　　(二)坚持尊重历史的原则。既尊重企业初期投资背景,又要考虑政策的连续性。
　　(三)坚持宽严适度、依法确认、有利监管的原则。第六条产权界定由市国资委、市财政局、市审计局、该企业主管部门等有关部门和企业共同组成产权界定工作小组,以企业提供的原始投资凭证为依据,依照《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》(国经贸企〔1996〕895号)和“关于印发《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定工作的具体规定》的通知”(财清字〔1996〕13号)及国家有关法规、政策的规定拟定界定意见,报市国资委批复。
　　第七条集体企业中国有资产的产权界定依照《集体企业国有资产产权界定暂行办法》(国家国有资产管理局第2号令)的有关规定进行。
　　第八条集体企业的清产核资工作由市国资委组织实施,并进行监督检查。
　　第九条集体企业清产核资工作坚持实事求是的原则,做到全面彻底、不重不漏、账实相符并如实反映存在的问题。任何单位和个人不得瞒报虚报。
　　第十条集体企业清产核资按照下列程序进行:
　　(一)企业提出申请,并经主管部门同意;
　　(二)企业制定工作实施方案,并组织人员进行账务清理、资产清查等工作;
　　(三)公开招聘有资质的社会中介机构对清产核资结果进行专项审计和对有关损益提出鉴证证明;
　　(四)企业上报清产核资工作结果报告及社会中介机构专项审计报告;
　　(五)市国资委对资产损益进行认定,对资金核实结果进行批复;
　　(六)企业根据清产核资资金核实结果批复调账;
　　(七)企业完善各项规章制度。
　　第十一条集体企业在清产核资、资产审计基础上对清查出的各项资产损失,参照《新乡市国有企业资产损失申报认定工作程序》(新国资〔2005〕59号)有关规定进行申报,根据市国资委关于企业清产核资资金核实结果的批复调账。
　　第十二条集体企业对经过批复核销的各项不良债权、不良投资,应当认真加强管理,建立“账销案存”管理制度,组织力量或成立专门机构积极清理和追索。对报损的实物资产,应当按照厂务公开的要求,在企业内公开,并且必须进场公开处置,防止集体资产流失。
　　第十三条集体企业在产权界定、清产核资基础上,参照《企业国有资产评估管理暂行办法》(国家国资委令第12号)的有关规定,公开招标选聘有资质的专业中介机构,按照程序和要求对改制集体企业进行资产评估。
　　第十四条市国资委负责改制集体企业资产评估项目的核准或备案工作。核准或备案后的资产评估结果自评估基准日起有效期为一年。
　　第十五条集体企业在改制时转让集体产权的,应当参照《企业国有产权转让管理暂行办法》(国务院国资委、财政部令第3号)的有关规定进行产权转让。
　　第十六条集体企业产权转让应当进入市公共资源交易中心内公开交易,不得场外交易、私自交易。
　　第十七条集体企业产权转让、职工安置等重大事项必须经企业职工(代表)大会讨论通过,形成决议并履行相关审批程序。
　　第十八条在有审批权限的部门批复企业改制方案后,市属集体企业产权转让由市政府根据企业职工(代表)大会的授权和受让方签订产权转让协议;委(局)属集体企业产权转让由企业主管部门根据企业职工(代表)大会的授权会同市国资委和受让方共同签订产权转让协议。
　　第十九条产权转让协议生效后,集体企业受让方应当严格执行批复的企业改制方案和职工安置方案,全面完成企业改制和职工安置工作。
　　第二十条市国资委会同市财政局、企业主管部门负责改制集体企业集体股退出、集体资产收益的监缴工作。
　　第二十一条已改制集体企业对各项剥离和提取的资产由新企业单独建账,新企业对这部分资产负有保值责任,对其使用情况每年应向市国资委和有关主管部门进行专项报告。市国资委和有关主管部门应加强监督检查,防止这部分资产的流失。第二十二条集体企业有下列行为之一的,由市国资委责令纠正,并对有关人员通报批评;造成集体资产损失的,有关责任人员应负赔偿责任;侵占集体资产构成犯罪的,依法追究刑事责任;
　　(一)未按规定进行产权界定、清产核资、资产审计、评估或在这些行为过程中弄虚作假的;
　　(二)未经职工(代表)大会讨论决定,私自转让或以其他方式非法处置集体资产的;
　　(三)利用企业改制侵吞、挪用集体资产的;
　　(四)造成集体资产流失的其他行为。
　　第二十三条不履行审批程序、未经职工(代表)大会讨论决定,私自转让或以其他方式违反国家有关规定非法处置集体资产的,依法追究相关人员的责任。
　　第二十四条本规定未尽事宜,按照国家有关法规、政策执行。
　　第二十五条县(市)、区属集体企业的资产按所辖区域实行分级管理,可参照本规定执行。
　　第二十六条本规定应用中的具体问题由市国资委负责解释。
　　第二十七条本规定自印发之日起施行。