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公司法修改前瞻

胡明远


《公司法》修改的必要性和修改的主要方面
现行《公司法》是1993年12月29日通过，1994年7月1日实施的，期间仅1999年12月25日作过一次细微修改。因为中国社会发展处在巨大变革时期，可以说这部法律出台之时就是酝酿修改开始之日。这可以从三个角度来分析。一是立法背景。因为每部法律的制定和颁布施行都有其特定的立法背景，现行《公司法》的立法背景：市场经济体制还在酝酿中；改革开放进程中出现了公司热，形形色色的“公司”需要予以清理整顿规范；国有企业改革需要新的企业组织形式和新的企业财产权制度来支撑。二是公司这一主体的发展实践。我国公司起步教晚，当时我国作为市场主体的企业还是以国有和集体为主，投资主体相对单一，还处在对市场主体一方面急需培育一方面生怕出乱的时期。三是公司法理论。当时公司法理论研究还十分薄弱，说实在的，甚至没有谁能够说明白公司究竟是什么，对公司立法没有很明确具体的理论定位，对公司法律关系的实质也没有准确全面的把握。可以说，现行《公司法》是在改革和发展中应运而生。因而其条文不可避免地存在着原则性强、可操作性差、法律漏洞多等等缺陷。
不过，尽管现行《公司法》在实施中是“摸着石头过河”，在颁布后近十年的时间内，对我国经济体制改革，建立现代企业制度，指导各市场主体的规范运作还是发挥了非常重要的作用。这十年间公司总的说是有序的“放量增长”，并已成为我国市场经济发展中的最强大的市场主体，对整个社会生活也发挥着巨大的影响。
但随着我国市场经济体制的确立，市场经济的发展，国企改革的深入，投资主体和融资方式的丰富，企业治理结构科学化要求的提高，以及我国入世后与全球经济一体化程度的迅速加强，《公司法》的修改显得越来越必要和紧迫。
（以下列举一下现行《公司法》的缺陷）
比如国有公司和外资企业的特殊待遇问题，既不符合WTO的规则，又对民间投资极不公平。而私人资本在市场经济发展中所起的作用已今非昔比，此类条款不作修改就不符合实践的要求，对私人资本的投资积极性产生影响，也易导致民间资本外流。
比如设立公司的门槛问题，现行《公司法》除国有独资外不承认一人公司，但实践中设立一人公司的呼声很高，而且变相的一人公司数量非常之大；还有法定资本最低限额过高，公司登记核准事项过多，对经营范围限制太紧等等。门槛过高不利于吸引投资，对经济发展没有好处。
门槛方面还有一个让很多公司感到很头疼的问题，那就是对外投资不得超过公司净资产的50%的限制，制约了公司的投资经营。
再比如公司上市融资的条件方面，现行《公司法》过于注重准入机制，设定的上市条件太高，使得许多素质优秀的公司不能上市融资；同时现行《公司法》对公司上市后的治理规范和退市机制没有作出具体的可操作的规定，使得上市公司恶意圈钱损害中小投资者权益的事件屡有发生。
又比如公司治理结构方面，随着经理人阶层的形成，如何规范公司经营者的行为，也成为《公司法》修改必须考虑的一个问题。中国社科院法学所的刘俊海教授曾以四类猫来比喻现在的公司经营者：一是褚时健猫，先抓老鼠后偷吃大鱼；二是雷锋猫，抓了老鼠不吃鱼；三是庸庸碌碌的猫，不抓老鼠不吃鱼；四是最可恶的猫，不抓老鼠却偷吃鱼。造成这种现象的原因就是现行《公司法》对经营者的激励和约束机制不健全。还有母子公司权利义务不清晰的问题等等。
还比如近年很热门的中小股东权利保护问题，现行《公司法》对此规定十分简陋，加上没有明确公司法律关系诉讼制度，致使中小股东权益被侵害时，没有相应的救济途径和救济措施。
因此，这次《公司法》的修改将放眼全球竞争，不会拘泥于个别条文的考量，而要在加入WTO后我国迅速融入世界经济一体化的背景下，既立足于我国公司及公司制度发展的实践，又要大胆借鉴《公司法》理论和发达国家的先进立法经验及国际惯例；在立法思路上既强调公司与股东自治，也注重维护交易安全和公司的社会责任；在法条设置上，新的《公司法》将涵盖公司设立、运营及退出过程中的主要法律关系；在加强突出当事人自治空间的民事规范的同时，完善管理性的行政规范和刑事规范条款。修改后的《公司法》将更具有前瞻性、开放性、实用性、可预见性和可操作性。
根据《公司法》修改进程中参与修改工作的人士和业内专家的预计，此次《公司法》的修改将着重从公司设立条件、方便公司上市融资、公司法人治理结构、加强中小股东保护，以及与其他法规的衔接等方面进行。因为修改面非常广，《公司法》条文将由现在的230条大大扩容。


《公司法》修改在公司设立条件方面的变化
公司设立条件的改革是公司法修改的一个重要方面，修改的原则是吸引投资者投资，降低公司设立门槛和成本，具体可能表现在以下一些内容。
一、一人公司可能被新的公司法认可。
现行《公司法》规定，除国有独资外，设立有限责任公司，法定股东数应在2－50人之间，发起设立股份有限公司发起人不低于5人。这已成为影响很多个人或个人财产未作界定的家庭投资办公司的积极性，也限制了既有公司设立全资子公司，不符合培育市场主体、引导刺激民间投资的原则。
现行《公司法》之所以没有确认一人公司，第一方面当时私人财富有限，而公司被理解为“大企业”，实践的需求不明显；第二方面，认为一人公司由一人控制，其社会责任的履行堪忧，对交易安全不利，市场化改革初期更强调稳定和安全；第三方面是因为传统公司法认为，公司是以赢利为目的的社团法人，必须两人以上。但现在的情形已经不同了，私人财富已经大大增加，一个人完全有能力办公司；而公司的信用高低取决于资本的实力，而不是人的多少；在现代公司法纷纷确认一人公司的历史背景下，公司社团性理论实已崩溃。从发达国家的立法经验来看，美国、欧盟和日本的公司法都允许一个投资者设立公司。从我国公司实践来看，实质意义上的一人公司仍大量存在，同时其存在又处于非法状态，或变相状态，这些公司缺乏法律上的安全感，反而不利于对其规范。因此，新《公司法》应当建立一人公司制度，明确一人公司的法律地位。为此，现行《公司法》中设立有限责任公司最低人数的限制及国有独资公司的条款应作相应修改或调整；并为保护公司相对人利益的需要，新《公司法》应对一人公司的资本、治理结构、会计制度等作相应规定。
二、法定注册资本制度会作调整
现行《公司法》采取的是法定注册资本制度，并明确规定了注册资本最低限额，其中以生产经营为主的公司，法定资本最低限额50万，以商品批发及商业零售为主的30万元，从事科技开发、咨询、服务性的公司则应不低于10万；股份有限公司最低限额1000万元。因民间资本较为分散，资金门槛过高，限制了民间资本的进入。
现行《公司法》要求注册资本与实缴资本必须一致也强化了过高的门槛，导致借钱办公司、注册完后抽回的做法非常普遍，对社会诚信制度的完善也很不利。
本次《公司法》修改，保守一点，会降低法定资本最低限额；走得远一点，采用折衷授权资本制，即注册资本为在公司登记机关登记的数额，但允许分期出资到位；再大胆点的话，可能对法定资本制作出调整，采取“授权资本制”，即公司的注册资本额虽在有关部门登记且记载于公司章程，但出资是否缴足与公司设立无关。股东（发起人）只要认购法律或章程规定的最低数额，公司即可成立。在授权资本制下，注册资本仅是公司自行决定的一个数额，与公司注册时的实缴资本不要求一致。公司不论大小，均可随时成立，随公司营业的发展，逐渐增加资本，而无需经常性变更章程或营业执照。总之，现行《公司法》第23条和第78条有关注册资本的规定极可能修改。
三、对公司转投资的限制将取消
现行《公司法》第12条规定，公司对外“累计投资额不得超过本公司净资产的50％”。当时我国企业刚从“生产型”转入“经营型”，从“成本中心”转入“利润中心”，其作为“投资中心”的地位尚未确立；现在我国企业已开始从“经营型”到“投资型”的二次转变，在这转变过程中，越来越多的公司感觉到了这一转投资限制的严重制约。而在国际资本市场上，企业间的并购事件天天发生，却几乎找不到仅靠自有资本而不靠负债完成成功收购的案例。从立法来看，此种规定在其他国家或地区的公司法中已找不到可循之立法例。因此，新的《公司法》极可能取消公司对外投资比例的限制性条款，改由公司自主确定其对外投资的数额和比例。
四、出资形式的限制可能放宽
现行《公司法》规定的出资方式有货币、实物、工业产权、非专利技术和土地使用权五种，修改后，《公司法》将放宽对股东出资形式的限制，可能会考虑其他财产或财产权利出资的问题。
现行《公司法》限制工业产权、非专利技术作价出资的金额在公司注册资本中的最高比例，要求不超过有限责任公司和股份有限公司注册资本的百分之二十，这一规定也有望修改。同时其他无形资产作价入股的问题也会得到充分考虑。
五、公司经营范围制度将作修改
现行《公司法》第11条要求，“公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。公司应在登记的经营范围内从事经营活动”。这一制度源于计划经济条件下对企业经营自由的极大限制，严重削弱了公司权利能力与行为能力，新的《公司法》可能规定除法律和行政法规中另有强制性规定外，对经营范围不作限制，由公司自行决定。
六、公司设立程序简化
现行《公司法》对股份公司设立一律采取审批制(第77条)；对有限公司设立原则上采取登记制，例外采取审批制(第27条)。为保护投资自由，各类公司(包括有限公司、股份公司乃至上市公司、外商投资公司)设立将以准则设立为原则，许可设立为例外。准则设立原则下，只要具备法律规定的条件，即可直接由公司登记机关登记为公司；而许可设立指设立公司不仅要具备法律规定的条件，还要经有关国家机关批准，才能登记为公司。市场经济国家大多采取准则设立原则。设立公司的准则主义将极大地提高公司设立的透明度,降低制度规则为公司设立增加的成本。
七、可能明确控股公司与集团公司法律地位
现行《公司法》没有关于集团公司的规定，投资公司、控股公司也仅在第12条出现过这两个词，没有任何相关规定。公司的发展实践表明，集团公司作为一种与市场经济相适应的新兴产业组织，在提高国际竞争力、带动国民经济结构调整上正在发挥日益巨大的作用。建立在资本纽带基础上的，包括各级国有资产管理公司、各种工业投资公司和信托投资公司、资产经营公司和投资银行以及深沪股市由于市场和企业结构调整形成的控股公司在内的各种控股公司不断出现；控股公司作为一种新兴的企业形态，不仅在微观上通过资本运作可以给投资人带来巨大收益，而且在宏观上也将通过资本市场担当产业结构调整的生力军。因此，修改后的《公司法》可能对集团公司和控股公司的法律地位作出明确规定。这将为集团公司和控股公司的发展提供法律支撑，有利于培育世界500强。
八、出资人或发起人责任将更明确
现行《公司法》第97条规定了股份公司发起人的三种民事责任，而未规定有限公司发起人的责任。新的《公司法》将对公司设立不成时的设立债务和费用负担、出资返还责任，以及公司成立后有过错的发起人对公司所负的民事赔偿责任作出更具体的规定。同时也会明确股东违法抽回出资或股本的民事侵权责任。现行司法解释中关于验资机构对债权人和投资者的民事责任的规定也可能纳入新《公司法》。
九、确立公司设立纠纷诉讼制度
公司设立过程中，经常发生因发起人出资不实引起的纠纷，公司设立失败引起的纠纷，公司成立后因不符合设立条件被否定法人人格引起的纠纷等，现行《公司法》对此规定不够明确，新《公司法》将在全面建立公司法律关系诉讼制度的框架下确立公司设立纠纷诉讼制度。
总的来说，修改后的《公司法》在公司设立门槛和成本方面将大大降低，但对公司出资人或发起人的责任也将更加明确。


《公司法》修改在公司上市条件方面的变化
现行《公司法》第四章第三节专门对上市公司作出了规定，有专家认为公司上市是证券法规范，应该将该节内容转至《证券法》，实际上上市公司作为股份有限公司的一种形态，在《公司法》中作出相应的规定是必须的。因为《公司法》是规范公司法律关系的，上市公司是一种更公众化的公司形态，其法律关系对社会往往有更广泛的影响，修改后《公司法》仍会对其作出专门的规定；但就公司上市条件而言，认为是证券法规范应该说更为科学些，这次《证券法》与《公司法》可以说是同步修改，也便于规范领域的划分和两大法的整体协调。
现行《公司法》对上市公司的规定还不到位，有些规定存在不尽合理的情况。为方便公司上市融资，促进产业结构的调整和资产重组，《公司法》修改时将对此作出调整，部分上市规则甚至不排除由上海、深圳交易所自己制定，报国务院或证监会批准即可。在上市管理方面也会有放松，现行《证券法》对股票公开发行采取的是核准制，而现行《公司法》的许多条款体现了股票公开发行审批制的色彩，例如第84条（发起人公开募集股份）、第86条（国务院证券管理部门行使股票公开发行审批权）、第131条（股票溢价发行审批）、第139条（公开发行新股审批）、第221条（证券监管部门违法审批的法律责任）等，此次修改会根据《证券法》规定的股票发行核准制作相应修改。同时，公司上市管理将更注重上市公司的资格控制而非数量控制，改变切块下达的指标方式。
教育部 财政部 农业部


教育部、财政部、农业部关于继续做好农村教育费附加征收管理工作的通知

（2001年6月9日）

教财[2001]35号


　　 为贯彻落实《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001] 21号）的有关精神，经国务院同意，现就继续做好农村教育费附加征收和管理工作的有关问题通知如下：
　　一、没有实行农村税费改革试点的地区，要依据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》的规定，继续做好农村教育费附加征收和管理工作。要加强领导，认真研究新情况，解决新问题，采取有效措施做好征收工作，保证农村义务教育的投入，防止出现因工作不力影响农村教育费附加的征收，导致农村教育经费大幅度减少的现象。

　　实行农村税费改革试点的地区，要按照《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发[2000] 7号）和《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》（国发[2001] 5号）精神，取消包括农村教育费附加在内的“三提五统”，把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来。对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。

　　二、要严格执行《中华人民共和国教育法》的有关规定，农村教育费附加由乡级人民政府组织收取，由县级人民政府教育行政部门代为管理或者由乡级人民政府管理，用于本乡范围内乡、村两级教育事业。没有落实具体征管部门或单位的，由县级人民政府加以明确。严禁通过学校向学生和家长征收农村教育费附加。

　　三、向农民征收的乡统筹费中的农村教育费附加，应全额用于发展农村义务教育。在继续实行统筹提留费总量“一定三年不变”政策的基础上，其中教育费附加征收的数量和所占比例应不低于或保持1998年实行统筹提留费一定三年不变前的水平，具体数量和比例由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定。对于家庭经济特别困难的农户，经乡级人民政府核实后应予减免。


　　四、农村教育费附加应主要用于农村中小学的校舍维护、危房改造和学校布局的调整等方面。在用于上述各项开支后如仍有余额，可适当用于补充学校公用经费不足。要纠正将教育费附加用于发放教师工资的做法。


　　五、各地要向农民群众做好宣传、解释工作，增强农民群众的法律意识，使其明确法律权利和义务。农民有义务依法及时、足额缴纳农村教育费附加，也有权利了解农村教育费附加征收政策、规定，对不符合国家法律和规定的征收行为，有权拒缴及向有关部门投诉。


　　六、各地要规范对农村教育费附加的管理，明确农村教育费附加的具体征管单位和管理职责，征收工作要做到公开、透明。要建立严格有效的监督检查制度，组织有关部门定期或不定期进行检查，确保农村教育费附加足额征收和专款专用。各地区、各部门和任何单位不得借征收农村教育费附加“搭车”收取其他费用，不得以农村教育费附加收入抵顶财政对教育的预算拨款，不得扣减、挪用农村教育费附加。对于违规、违纪行为，要严肃查处，并对相关责任人予以行政处分。