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　　　　　　　　　　　　　人民监督员意见的效力问题研究

　　　　　　　　　　　　　　景县人民检察院 王艳芬

　　目前，人民监督员制度在全国的实践已初显成效。不过，这一尚在探索中的制度还有诸多的问题需要进一步的完善。其中，人民监督员监督意见的效力问题就是一个需要回答的重要问题。保障人民监督员监督的效力，使人民监督员的监督意见得到充分的尊重，既是检察机关设立人民监督员制度时的愿望，也是人民群众对这一监督制度的期望。那么如何充分发挥人民监督员的监督效力，使其成为检察机关规范执法、公正执法的有力保障呢？下面，笔者试就人民监督员监督意见的效力问题作一下分析。
　　一、人民监督员监督意见对检察机关的约束力
　　人民监督员依据一定的程序进行监督并形成了监督意见，但是，人民监督员的监督能否达到预期的目的和效果，则主要取决于其所形成的监督意见对检察机关是否具有约束力。从现行的人民监督员制度的相关规定来看，监督意见对检察机关的约束力主要表现在以下几个方面。
（一）对于人民监督员依一定程序形成的监督意见，检察长必须认真审查。同意监督意见的，有关检察业务部门应当执行监督意见。
（二）检察长经审查不同意人民监督员监督意见的，应当提请检察委员会讨论决定。
（三）检察委员会讨论决定采纳人民监督员监督意见的，有关检察业务部门应当执行监督意见。检察委员会讨论决定不采纳监督意见的，应当通过人民监督员办公室向人民监督员作出说明。
（四）参加监督的多数人民监督员对于检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级人民检察院复核。而上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院采纳监督员监督员意见的，下级人民检察院应当执行。
　　由此可见，人民监督员一旦作出与检察机关不同的监督意见，就会使被监督的检察机关启动检察长审查程序、检察委员会讨论决定程序，甚至还可能引起上一级检察机关的复核程序。监督意见能够引起一定的程序后果，这是人民监督员监督的程序性效力。虽然这种程序效力并无直接的法律依据，但是最高人民检察院已通过规范性文件将其确立为一项制度和一项体现法律原则的辅助性程序，这种程序因此也就有了合法性，产生一定的程序约束力。
但是，作为一项尚未纳入法定程序的社会监督制度，要使人民监督员与被监督的检察机关不一致的监督意见得到充分尊重，产生足够的效力，绝非易事，目前，还存在着一些问题和不足。
　　二、人民监督员监督意见的效力方面有待解决的问题
（一）监督意见“柔性”较强，“刚性”不足
人民监督员即不是执法主体，又不是编外检察官，也不是诉讼参与人，因此他们的监督属于民主监督或社会监督，不是国家权力行为的监督，只是对诉讼有积极影响程序内的监督、制约机制。他们既不能要求被监督的检察机关必须照自己的监督意见办，也不能代替检察机关作出决定，更不可能在检察机关拒绝自己的监督意见时对其施加某种制裁，所以人民监督员监督意见的效力在一定程度上是相对的、间接性的，只有通过检察机关才能发挥它的功效。因而人民监督员的监督意见对检察机关的约束力是弱式型的，监督意见被接受很大程度上取决于检察机关的自觉性。一般来讲，检察机关自己创立了监督员制度，对监督意见会充分考虑和尊重，有自身的自觉性。但这种自觉性是从整体上来说的，并不意味着检察人员都有接受不同意见的自觉性和主动性。因此一项违反其本意的监督意见无论是否正确，都有被排斥的先天性风险。
（二）监督意见审查程序不当
人民监督员是监督主体，人民检察院（而非人民检察院的业务部门）是监督客体，由检察长或检察委员会“审查”人民监督员表决意见，“主客”错位，“审查”不当，颠倒了监督者与被监督者的关系。而且，当人民监督员的监督意见与人民检察院的意见不一致时，最终裁判的主体应当是“第三者”，而非争议双方，以便“居中”评判。根据试行《规定》却由上一级人民检察院终局决断，规定有些不妥，建议修改。
（三）监督意见力度不够
根据试行《规定》，“三类案件”应一无例外地进入人民监督员监督程序，但引起的只是一系列的审查、讨论程序，案件实体如何处理，最终还是人民检察院决定。而“五种情形”的监督则是“可以提出”、“应予办理”、“是否启动评议程序报请检察决定”。从中可以看出，人民检察院是把人民监督员监督性质定性为民主监督的。因而，只赋予了人民监督员启动部分案件监督程序的权力，人民监督员的监督意见没有实体上的决定权，仅具有“参考”、“咨询”作用，需要借助于人民检察院的内部确认而转化后才具有强制力，这就弱化了人民监督员监督意见的力度。
　　三、增强人民监督员监督意见效力的建议
　　人民监督员制度是一种刚性的、程序性的监督制度，因此，人民监督员的监督意见既不是一般的人民群众意见，又不是检察机关内部的处理和决定。要使监督意见既不能滥用，又要充分发挥作用，克服随意性和走过场，取得实际效果，还要从多方面予以完善。
　　一要加快立法进程。日本的检察审查委员会制度、美国的大陪审团制度，之所以具有比较强的生命力，其关键在于两项制度均是以立法形式出现。法律的强有力后盾为其的存在、发展提供了坚实的后盾和支持。在我国，由于人民监督员制度是司法改革的成果，法律还未有规定，仅仅依据高检院的有关规定来操作，法律依据尚不够充分。通过一段时间的实际运行，暴露出来的问题肯定不少，建议在时机成熟的时候，将该项制度纳入法律轨道，明确人民监督员的权利、义务及选任程序和监督程序等，使该项工作更有法可依。只要通过立法，对这一程序外的监督给予直接的法律支持，就会增强人民监督员监督意见的权威性。立法对人民监督员制度予以确认，将人民监督员的监督从法外程序变成法定程序无疑会增强这种监督的权威性，增强监督意见的约束力。
　　二要提高监督水平。一种与被监督的检察机关意见不一致的监督意见，能否被采纳，主要取决于这一不同意见是否具有合法性与合理性。从现实情况看，人民监督员不可能都是司法业务领域的内行，而承办案件的检察官却是内行。外行的意见与内行的决定不一致时，人们会有一种否定外行意见的倾向和优势。如果要使监督真正发挥作用，要使监督意见真正得到尊重，重要的前提就是提高监督水平，增强监督意见的正确性、科学性。只有当外行的监督意见体现专业水平的时候，不同的监督意见才可能被检察机关所采纳。让外行去评判内行的决定是否合法正确，这是极不容易的事情。为此，绝对不能忽视人民监督员监督水平的提高。提高监督水平，当然依赖于法律专业知识的学习和必要的培训，同时，在人民监督员队伍中保证足够比例的具有法律素养的成员也是非常必要的。
　　三要增强检察机关接受社会监督的自觉性。检察机关真正自觉而真诚地对待与已不同的监督意见，增强接受监督的自觉性，这是人民监督员监督意见效力的重要保障。同时，为防止检察机关案件承办人对于不同的监督意见产生排斥心理，而出现向检察长或检察委员会阐述时，把重点放在监督意见难以成立的理由阐述上，从而影响监督意见被采纳的可能性的情况出现，笔者建议对进入监督程序的案件，由人民监督员办公室事先阅卷，在承办人向监督员汇报案情时可以作补充汇报，让人民监督员在充分了解全面案情的基础上发表意见，从而体现程序上的公平正义。对监督员作出相反意见的，该意见由监督员办公室汇报。同时，人民监督员主持人可列席检察委员会，并就意见形成的理由发表相应说明。对于被采纳的意见，如果相关检察业务部门不认真执行，就应当承担相应的责任，这样就避免“你监督你的，我照样一意孤行”的现象出现。
　　四要改善监督程序，拓展监督渠道。监督程序的设计应着眼于有利于人民监督员形成正确的监督意见。为了让人民监督员能够形成正确的监督意见，需要有一套合理的程序。程序的合理性主要在于保证人民监督员能够得到充分的监督信息，即充分了解案件事实情况和相关证据。保障人民监督员独立行使权利，不受被监督检察机关的干扰、影响或暗示。有合理的时间消化案情和证据，理解相关法律规定的原意和运用的关键。
　　五要进一步强化人民监督员表决意见的拘束力。人民监督员制度具有程序和效力的刚性。我们应在坚持这一优点的基础上，进一步强化监督的效力。因为没有效力和效率的监督是没有意义的。笔者认为，人民监督员制度可与检察委员会制度结合起来，赋予人民监督员决议更强的效力，只要人民监督员的独立决议与检察机关原决定或拟作决定不一致，就必然启动检察委员会讨论案件程序。这样，就使人民监督员的监督意见对检察机关产生一定的约束力。
　　六要完善人民监督员的履职保障。只有人民监督员参与监督的各项权力得到充分保障，才能使监督意见发挥效力。因此，一是要保障人民监督员参与监督的时间。人民监督员办公室应加强与人民监督员工作单位的协调，最大限度的保障他们的监督时间。二是要保障人民监督员按规定参加监督。任何单位和个人不得以任何理由予以限制和剥夺。三是要保障人民监督员充分获悉案件情况。检察机关应向人民监督员提供完整全面的综合材料，以方便人民监督员能够全面了解案情，从而作出判断。四是要保障人民监督独立行使监督权。明确人民监督员在监督评议发言以及履职活动中说真话、敢监督。五是要进一步健全并完善人民监督员的人身保障和经费保障。解决人民监督员的监督经费，落实人民监督员的监督工作津贴和办案补助，这样便会从物质方面保障人民监督员地位的独立性。
　　人民监督员制度正在不断的完善和发展，相信经过深入总结经验和广泛调查研究，由国家立法机关出台相关法律，并落实人民监督员制度的相关配套制度，实现人民监督员制度的规范化、法定化，这项制度必将在司法实践中发挥更大的作用。
河南省人大常委会


河南省实施《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》办法
河南省人民代表大会常务委员会


（1997年1月16日河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）


第一条 为了保护和鼓励台湾同胞在本省投资，保障台湾同胞投资者合法权益，促进经济发展，根据《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》及有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 台湾同胞在本省行政区域内投资适用本办法。
第三条 本办法所称台湾同胞投资者，是指在本省投资的台湾地区的公司、企业、其他经济组织或个人。
台湾同胞以其在港澳地区和外国注册的公司、企业、其他经济组织或个人名义在本省的投资，可视为台湾同胞投资。
台湾同胞投资者可以委托亲友作为其投资的代理人。
第四条 台湾同胞投资者的人身权、财产权以及其他合法权益受法律保护。
台湾同胞投资者必须遵守国家的法律、法规，并接受当地人民政府的依法监督。
第五条 台湾同胞投资者主体资格的确认，须由投资者向省、设区的市人民政府、地区行政公署台湾事务主管部门提出申请，并出具国家规定的有效证件。
省、设区的市人民政府、地区行政公署台湾事务主管部门应当自接到申请之日起十五日内审核完毕，核发《台湾同胞投资证书》。台湾同胞投资者凭《台湾同胞投资证书》，可以享受国家和本省规定的优惠待遇。
《台湾同胞投资证书》由省台湾事务主管部门统一制定。
第六条 县级以上人民政府台湾事务主管部门和其他有关主管部门应当为台湾同胞投资做好咨询服务工作。
第七条 对台湾同胞投资者的投资不实行国有化和征收。在特殊情况下，根据社会公共利益需要必须征收的，经省人民政府批准，依照法律程序征收，并根据资产评估机构的评估价格，给予相应的补偿。
补偿款额的利息，从实施征收之日起计算。征收方应在实施征收之日起九十日内付清补偿本金和利息。
第八条 台湾同胞投资企业依照法律、法规和经审批机关批准的合同、章程进行经营管理活动，其经营管理自主权不受干涉。
第九条 台湾同胞投资者可以用可自由兑换货币、机器设备或者其他实物、工业产权、非专利技术等作为投资。
鼓励台湾同胞投资者用投资获得的收益进行再投资。
第十条 台湾同胞投资，可以举办合资经营企业、合作经营企业和全部资本由台湾同胞投资的企业，也可以依照法律、法规的规定采用下列形式投资：开展加工贸易和补偿贸易；购买、承包或者租赁公司、企业；购买股票、债券等有价证券；国家允许的其他投资形式。
第十一条 鼓励台湾同胞投资者在本省以下行业投资：
（一）农业、农副产品加工业、畜牧养殖业、林产品加工业；
（二）能源、交通、冶金、建材等基础设施和基础性产业；
（三）高新技术产业、高效低耗产业；
（四）国家允许投资举办的第三产业；
（五）国家和省鼓励兴办的其他项目。
第十二条 台湾同胞投资者在本省投资申办企业，审批机关从收到符合国家有关规定和要求的项目建议书、可行性研究报告和合同、章程以及其他有关文件之日起十五日内批复。工商行政管理部门自受理后十五日内核准登记，发给营业执照。
第十三条 台湾同胞投资者经省贸促会批准可以在本省举办台湾产品展览、展销活动，也可以在本省举办的产品展览中设立台湾产品展位。
第十四条 台湾同胞投资者所需土地、水、电、热、气，办理通讯、运输业务，有关部门或单位应优先安排，收费标准与本省同行业企业相同。
第十五条 台湾同胞投资者兴办的水、电、热、气等公用事业项目，在具备生产条件后，有关主管部门应积极支持其产品进入市场。
第十六条 台湾同胞投资企业在生产和经营过程中所需的资金，在同等条件下银行应优先贷款。
第十七条 台湾同胞投资者及随行眷属、所聘台湾管理人员凭《台湾同胞投资证书》可享受下列待遇：
（一）在本省购买车票及购物、住宿、就医、参观旅游景点、购买或租赁房屋、安装私用电话等，其支付费用与本省居民相同；
（二）在台湾地区取得的有效机动车驾驶证照，经本省公安机关确认，可按规定在本省换领机动车驾驶证；
（三）子女在所在地入托入字，按当地居民的标准收费；
（四）其子女报考普通高校、电大、业大、函大、职大、夜大、中等专业学校和高中的增加十分；报考技工学校、职业学校的增加二十分；
（五）委托公证机关、会计、律师事务所或其他中介服务组织办理有关事务，执行本省企业或居民的同等缴费标准；
（六）按照有关规定到公安机关申办多次出入境或暂住证件；
（七）可获得本省各级人民政府及有关团体颁发、授予的荣誉证书或称号。
第十八条 台湾同胞投资者因商务活动需要出境前往其他国家的，可以向公安机关申请办理中华人民共和国公民护照。
第十九条 除法律、法规、规章及省人民政府有明文规定外，任何部门和单位不得对台湾同胞投资企业收取费用、进行检查；不得强制或变相强制台湾同胞投资者参加各类培训、评比、赞助、捐献财物等活动。
对违反前款规定的，台湾同胞投资者及其企业有权拒绝或投诉。
第二十条 在台湾同胞投资企业较集中的市地，可以依法成立台湾同胞投资企业协会。
台湾同胞投资企业协会依照法律、法规和经批准的协会章程开展活动，其合法权益受法律保护。
第二十一条 台湾同胞投资者所得的利润、股息、红利、清算后的资金和其他合法所得，可依法汇回台湾或者汇往境外。
第二十二条 县级以上人民政府台湾事务主管部门、对外经济贸易等有关主管部门负责台湾同胞投资者的投诉事项。其职责是：对投诉事项进行调查；组织、协调有关部门处理投诉事项；对侵害台湾同胞投资者合法权益的行政行为，有权建议有关部门对其负责人和直接责任人员追究行
政责任；对重大事件，向同级人民政府或上级主管部门提出处理建议。
受理投诉的主管部门应在收到投诉状后的三十日内处理完毕。限期内不能处理完毕需延期处理的，应向投诉人说明情况。延期处理不得超过三十日。
第二十三条 台湾同胞投资者与有关方面发生纠纷或合法权益受到侵害时，可根据不同情况依法选择下列途径解决：协商或调解；提交仲裁机构仲裁；申请行政复议；向人民法院提起诉讼。

第二十四条 有关行政主管部门的工作人员在受理台湾同胞投资的审批和其他事项的审批、办证、投诉等工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索取财物的，由其主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
国家机关及其工作人员违法行使职权造成台湾同胞投资者经济损失的，台湾同胞投资者可以依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定要求赔偿。
有关行政主管部门处理台商投资的重大事项，应当事先告知省人民政府台湾事务主管部门。
第二十五条 本办法自1997年4月1日起施行。






1997年1月16日